Marco Antônio de Morais Alcantara
A primeira questão que se depara é o que é um serviço de utilidade pública
É todo serviço que é indispensável para que a sociedade possa funcionar, tais como: fornecimento de água, coleta de lixo, tratamento de esgotos, telefonia, saúde, educação, segurança e outros. Existem algumas características no fornecimento de um serviço público, um deles é levantado como um monopólio, serviço realizado em grande escala, de modo a poder reduzir os seus custos. Um argumento que utilizam os que defendem este ponto é que, quando existe mais de uma empresa, uma prevaleceria sobre a outra, e desta forma se tornaria inviável a concorrência. O equilíbrio em termos de custos acessíveis viria pela economia de escala. Por outro lado, se necessitaria de organismos e de mecanismos de regulamentação para com as empresas concessionárias, de modo a se regular os preços, tarifas e qualidade de serviços. Outros pontos de vista são apresentados pelos que defendem a “teoria dos mercados contestáveis”, onde as empresas poderiam competir em elas, de modo a concorrer á licitação. No caso de empresas que atuam em diferentes setores, a disputa em termos de fatores de inovação tecnológica poderia influenciar em diferentes áreas, de modo a poder diminuir custos, não obrigatoriamente contando com o fator de escala.
Como se dá o fomento pelos serviços de utilidade pública? De um lado pode-se pensar nos fatores essencialmente políticos, ou se pode pensar naquilo que poderia ser realizado pelo fomento tecnológico, com a capacitação e com o benefício para a sociedade.
Como se pode operar no serviço público?
Os serviços de utilidade pública têm sido operados de diferentes formas, seja por autarquia estatal, seja por empresa terceirizada autorizada a prestar serviços, seja por parcerias entre o setor público e o setor privado, ou por concessão dos serviços às empresas privadas.
Pode-se comprar um histórico de serviços entre os diversos países, ou grupos de países.
Nos Estados Unidos os serviços foram exercidos muitas vezes por empresas privadas, tanto com regulamentação como sem regulamentação; alguns setores foram diferenciados como os de transportes, comunicações e energia. Existiu uma tendência natural de formação aos monopólios. Já na Europa se pode encontrar outras maneiras de se desenvolver os serviços de utilidade pública. As diferenças estão na nas contingências do pensamento europeu, pautado pelo estado forte, com históricos de guerra e a visão de áreas de segurança. As privatizações surgem como experiências de cada país, como exemplos, tendo sido a Inglaterra a mais arrojada, a França mais cautelosa e a Alemanha mais resistente.
No Brasil os serviços públicos tiveram início com concessões para o setor privado, enquanto que a tecnologia nacional estava ainda se implementando. Começa com as companhias de iluminação e de eletricidade para os transportes de bondes. A empresa canadense Light acabou engolindo as demais companhias em razão do desenvolvimento tecnológico superior. As estradas de ferro tiveram início em 1852 com o decreto que estimulava a implantação de ferrovias. Havia algumas limitações para a viabilidade econômica das empresas, em particular quando se tinha um valor agregado muito baixo, e subsídios se tornavam então necessários. Em particular, para as ferrovias do estado de São Paulo as ferrovias se mantinham economicamente viáveis, não ocorrendo o mesmo para outras regiões.
Cabe considerar que não região sudeste as plantações de café estimularam a construção de ferrovias, sendo o café o principal produto de exportação na época. Com o passar dos anos o governo federal e governos estaduais, em particular o estado de São Paulo assumiram as companhias ferroviárias privadas de modo generalizado, sendo posteriormente redistribuídas ao capital privado por meio de concessões.
O setor de energia ganhou estímulo estatal a partir do decreto da “lei das águas”, em 1932, que permitia a exploração de saltos somente com a permissão do governo; sendo o único que poderia explorar, criando-se as companhias estatais de energia.
Algumas características dos serviços públicos no Brasil
No Brasil os serviços públicos tiveram início conforme os padrões internacionais, assumindo algumas particularidades no seu desenvolvimento. Chama atenção os modos de estatização que decorreram durantes o século XX, o gigantismo e a regulação por órgãos que são subordinados, a quem detém o poder concedente. A regulação passa a ser feita dentro da esfera governamental. Muitas vezes as concessionárias assumem o papel que seria inerente ao poder concedente, em razão do enfraquecimento dos órgãos reguladores e do gigantismo das estatais. Neste sentido, o regime de concessões deixou de seguir a lógica que o estruturava.
Algumas características marcavam o regime de concessões no Brasil.
Uma das ações importantes foi a delimitação dos bens do estado, conforme a constituição de 1946, sobre os quais ele teria a primazia em explorar serviços, e gerir sobre quem o fizesse. Em consonância com o “código das águas”, estabelecido em 1934, o artigo 152 considerava o estado como proprietário dos recursos do subsolo e das quedas d’água, incluídas dentro da ordem econômica e social, e o artigo 153 prescrevia que o aproveitamento dos recursos minerais e da energia hidráulica dependeriam da autorização ou concessão federal.
Ainda, eram considerados os bens da união os lagos, rios que estivessem em seu domínio e que banhasse mais de um estado da federação, ou que fizesse fronteiras com outros países, ilhas fluviais ou lacustres em zonas limítrofes com outros países, terras devolutas indispensáveis à defesa de fronteiras, fortificações, construções militares e estradas de ferro. Aos estados, cabiam os rios em terrenos do seu domínio, plataformas submarinas, terras ocupadas pelos selvícolas e o mar territorial.
As constituições de 1967 e de 1969 reafirmam o que está prescrito na constituição de 1946, ampliando o direito do estado de gerir qualquer serviço de telecomunicações ou de energia elétrica.
Outro tipo de mecanismo é o de controlar a exploração de alguns tipos de serviços pelo capital estrangeiro, considerando determinados tipos de monopólio como sujeitos ao interesse público ou segurança nacional, estando estes cobertos pelas constituições de 1946, 1967 e 1969. O conteúdo prescrito nas constituições de 1946, 1967 e 1969 tendem a permanecer até a constituição de 1988.
O poder público era considerado como gestor e competente para conceder a terceiros a concessão para a exploração de serviços públicos, envolvendo lavras, exploração de recursos hídricos, transportes e outros, havendo instrumentos jurídicos para definir as regras.
Como serviços públicos discriminados na constituição de 1946 constam: plano nacional de viação, serviço postal, de radiodifusão, de telefonia interestadual e nacional, de navegação aérea, e de vias férreas que ligam portos marítimos a fronteiras nacionais ou aos limites dos estados.
Na concessão, o contrato entre o cedente e o concessionário ditava que o concessionário seria responsável para executar os serviços por tempo determinado, assumindo os riscos e remunerando-se pela tarifa. Dentro da questão, se tratava de uma outorga por lei para uma atividade monopolizada, fundamentada em um ato de soberania do serviço público. Permanecia o interesse público pela qualidade dos serviços e do atendimento aos requisitos mínimos, da inovação e da ampliação quando necessário, e de outro lado, o garantia-se o interesse ao concedido, da parte interessada pela prestação de serviços, de garantir a sua remuneração.
São previstas resguardas tanto para o serviço público, no sentido de regular as tarifas e a qualidade dos serviços. Ao poder concedente se permitia a aplicação de sanções, mediante o descumprimento da qualidade dos serviços, bem como a retirada da concessão em casos extremos, e ao concessionário o direito de pedir idenização pecuniária em situações que se tornassem justificáveis.
Questões eram negociadas tais como os juros auferidos como rentabilidade sobre o capital aplicado pelas empresas, como o valor das tarifas, devendo prevalecer o interesse público.
Os serviços de utilidade pública nos dias atuais
Os mecanismos para concessões continuam presentes nos dias de hoje, atualizados conforme a Lei 8987 d3e 13/02/1995. Em seus princípios gerais ela consiste na transferência a um terceiro de um serviço que o estado deveria realizar, de modo que este terceiro explore a prestação de serviços em seu nome e sobre a sua responsabilidade, e ainda, assumindo os riscos, com o compromisso de manter a qualidade, a modernização e adequação, e a expansão dos serviços, mediante o direito de auferir dos benefícios das tarifas e da rentabilidade do capital investido.
Em tempos recentes têm sido implementado com maior frequência um tipo de concessão onde o empreendedor participa com uma contrapartida financeira tanto na operação como na construção da infraestrutura, é a Parceria Público Privada (PPP). Este tipo de parceria entre o poder público e o capital privado ocorre em alguns casos especiais, diante da necessidade de caixa, onde seria inviável a presença do estado como único patrocinador, assim como em obras de atendimento da administração pública que se caracterize a conveniência deste tipo de associação entre o poder público e o capital privado.
Uma diferença existe entre os casos de concessão e de privatização. No primeiro caso o estado não perde a posse sobre os ativos ou o controle sobre os serviços prestados, no final do período da concessão tudo volta para o estado, enquanto que, nos casos de privatização existe a venda sobre os ativos, de modo permanente.
Em tempos recentes, 2020, entrou em vigor o marco regulatório sobre o saneamento básico, a partir do qual o estado perde a preferência para a execução de obras de saneamento, atribuindo ao capital privado a participação neste tipo de serviço.
Referências:
JOHNSON, B.B; SAES, F.A.M; TEIXEIRA, H.J; WRIGHT, J.T.C. Serviços públicos no Brasil Mudanças e perspectivas, São Paulo, Edgard Blucher, 1996, 153p.
https://www.politize.com.br/concessoes-o-que-sao-e-como-funcionam/
acesso em 05/02/2021 22:41 horas
https://pt.wikipedia.org/wiki/Parceria_p%C3%BAblico-privada
acesso em 05/02/2021 23:11 horas
https://aguasustentavel.org.br/publicacoes/blog/62-senado-aprova-novo-marco-legal-do-saneamento-basico-confira-os-principais-pontos?gclid=Cj0KCQiAmfmABhCHARIsACwPRAAX9YLnOysWVGWtBzSmXYtn2kwrILQquWJrMFHH0PgX0gmWgrw6tfAaAhUREALw_wcB
acesso 06/02/2021 16:13 horas
